Α. ΕΝΝΟΙΕΣ ΑΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΚΑΙ ΙΣΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ

Ο απολογισμός και ο ισολογισμός του Κράτους εντάσσονται στην ευρύτερη έννοια των χρηματοοικονομικών καταστάσεων (έννοια γένους). Χρηματοοικονομικές καταστάσεις είναι, σύμφωνα με το άρθρο 166 παρ.1 Ν. 4270/2014 περί Δημοσίου Λογιστικού (ΝΔΛ), οι εξής:

1. Ο Απολογισμός

2. Ο Ισολογισμός (Κατάσταση Χρηματοοικονομικής Θέσης)

3. Η Κατάσταση Χρηματοοικονομικής Επίδοσης

4. Η Κατάσταση Μεταβολών Καθαρής Θέσης Πολιτών και

5. Η Κατάσταση Ταμειακών Ροών

Α1. ΕΝΝΟΙΑ ΑΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ

Σύμφωνα με το άρθρο 163 παρ.1 ΝΔΛ, απολογισμός είναι ο νόμος στον οποίο εμφανίζονται τα αποτελέσματα της εκτέλεσης του κρατικού προϋπολογισμού κάθε οικονομικού έτους, καθώς και οι υπερβάσεις πιστώσεων που σημειώθηκαν κατά το ίδιο έτος. Ως νόμος εννοείται ο νόμος υπό στενή έννοια (τυπικός νόμος). Έτσι, ο απολογισμός δεν μπορεί να είναι ουσιαστικός νόμος, δηλαδή κανονιστική διοικητική πράξη, λ.χ. προεδρικό διάταγμα ή υπουργική απόφαση.

Στον κατωτέρω πίνακα φαίνονται όλοι οι νόμοι οι οποίοι κύρωσαν τους κρατικούς απολογισμούς των οικονομικών ετών 2010 έως 2017:

Ως Κράτος νοείται το Κράτος υπό στενή έννοια, η Κεντρική Διοίκηση. Εδώ περιλαμβάνονται κυρίως η Προεδρία της Δημοκρατίας, η Βουλή, τα Υπουργεία και οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις. Δεν περιλαμβάνονται σε αυτή την έννοια τα δημόσια νομικά πρόσωπα, όπως είναι οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης και οι Οργανισμοί Κοινωνικής Ασφάλισης.

Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 164 ΝΔΛ, ο απολογισμός εμφανίζει:

α. Όσον αφορά τα έσοδα, το σύνολο κατά είδος (κωδικό αριθμό): των προϋπολογισθέντων, των βεβαιωθέντων, των διαγραφέντων, των υπολοίπων των βεβαιωθέντων μετά την αφαίρεση των διαγραφέντων, των εισπραχθέντων και των υπολοίπων που απέμειναν για είσπραξη.

β. Όσον αφορά τα έξοδα, το σύνολο κατά φορέα, ειδικό φορέα και είδος δαπάνης (κωδικό αριθμό): των πιστώσεων που έχουν προϋπολογισθεί, των πιστώσεων όπως έχουν διαμορφωθεί, των εξόδων που έχουν πληρωθεί, των πιστώσεων που δεν έχουν διατεθεί και των τυχόν υπερβάσεων από τις πιστώσεις όπως έχουν διαμορφωθεί.

Κατά το ίδιο άρθρο, τα έσοδα και τα έξοδα κατατάσσονται στον απολογισμό με τον ίδιο τρόπο που κατατάσσονται στον προϋπολογισμό.

Στις κατωτέρω δύο εικόνες φαίνονται δύο αποσπάσματα από τον κρατικό απολογισμό του οικονομικού έτους 2018, ο οποίος έχει κατατεθεί στην Βουλή αλλά δεν έχει ακόμη κυρωθεί. Η πρώτη εικόνα αφορά τα έσοδα:

Και η δεύτερη αφορά τα έξοδα:

Παρατηρούμε πως, ενώ τόσο τα έσοδα όσο και τα έξοδα είχαν προϋπολογισθεί στα 612 περίπου δις ευρώ (ισοσκελισμένος προϋπολογισμός), τα εισπραχθέντα μετά μείωσης επιστροφών έσοδα ανήλθαν σε περίπου 899 δις ευρώ και τα πληρωθέντα έξοδα ανήλθαν σε περίπου 873 δις ευρώ.

Η σχέση του απολογισμού με τον προϋπολογισμό του Κράτους είναι στενή, αφού ο πρώτος διέπεται από τις αρχές που διέπουν τον δεύτερο, δηλαδή:

1. την αρχή της ενότητας

2. την αρχή της καθολικότητας

3. την αρχή του ενιαυσίου και

4. την αρχή της ειδικότητας των πιστώσεων.

Όμως, ενώ ο προϋπολογισμός αναφέρεται στο μέλλον, έχει, δηλαδή, υποθετικό ή εικαστικό χαρακτήρα, ο απολογισμός αναφέρεται στο παρελθόν, έχει, δηλαδή, πραγματικό χαρακτήρα.

Α2. ΕΝΝΟΙΑ ΙΣΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ

Σύμφωνα με το άρθρο 165 παρ.1 ΝΔΛ, ισολογισμός (Κατάσταση Χρηματοοικονομικής Θέσης) είναι ο νόμος στον οποίο εμφανίζεται με διαφάνεια και αξιοπιστία μία σαφής εικόνα της χρηματοοικονομικής θέσης της Κεντρικής Διοίκησης. Ως νόμος εννοείται ο νόμος υπό στενή έννοια (τυπικός νόμος). Έτσι, ο ισολογισμός δεν μπορεί να είναι ουσιαστικός νόμος, δηλαδή κανονιστική διοικητική πράξη, λ.χ. προεδρικό διάταγμα ή υπουργική απόφαση.

Στον κατωτέρω πίνακα φαίνονται όλοι οι νόμοι οι οποίοι κύρωσαν τους κρατικούς ισολογισμούς των οικονομικών ετών 2010 έως 2017:

Συγκρίνοντας τον ανωτέρω πίνακα με τον αντίστοιχο για τον κρατικό απολογισμό, συμπεραίνουμε ότι ο απολογισμός και ο ισολογισμός του Κράτους ψηφίζονται μαζί, αφού έχουν διαδοχικούς αριθμούς στην αρίθμησή τους ως νόμοι, λ.χ. 4252/2014 και 4253/2014 αντίστοιχα. Συμπεραίνουμε επίσης, όπως θα δούμε αναλυτικότερα κατωτέρω, ότι τόσο ο απολογισμός όσο και ο ισολογισμός ψηφίζονται μέσα στο μεθεπόμενο έτος εκείνου το οποίο αφορούν.

Ως Κεντρική Διοίκηση στον νομοθετικό ορισμό του κρατικού ισολογισμού νοείται το Κράτος υπό στενή έννοια. Εδώ περιλαμβάνονται κυρίως η Προεδρία της Δημοκρατίας, η Βουλή, τα Υπουργεία και οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις. Δεν περιλαμβάνονται σε αυτή την έννοια τα δημόσια νομικά πρόσωπα, όπως είναι οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης και οι Οργανισμοί Κοινωνικής Ασφάλισης.

Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 165 παρ.3 ΝΔΛ, ο ισολογισμός (Κατάσταση Χρηματοοικονομικής Θέσης) παρέχει πληροφορίες για τη σύνθεση του ενεργητικού και του παθητικού, καθώς και για το ύψος και την δομή του καθαρού ενεργητικού του Δημοσίου. Οι πληροφορίες αυτές, εκτός από τις ανάγκες της λογοδοσίας, βοηθούν τους χρήστες να εκτιμήσουν την ικανότητα του Δημοσίου να αντιμετωπίσει τις υποχρεώσεις του, αλλά και να προβλέψουν τόσο τις μελλοντικές δανειακές ανάγκες του Δημοσίου, όσο και την ικανότητα του Δημοσίου να αντλήσει τα απαραίτητα δανειακά κεφάλαια.

Στις κατωτέρω εικόνες φαίνεται ο κρατικός ισολογισμός του οικονομικού έτους 2018, ο οποίος έχει κατατεθεί στην Βουλή αλλά δεν έχει ακόμη κυρωθεί.

Παρατηρούμε ότι το σύνολο των υποχρεώσεων (περίπου 391 δις ευρώ) είναι κατά 216 δις ευρώ μεγαλύτερο από το σύνολο του ενεργητικού (περίπου 174 δις ευρώ).

Β. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΚΑΤΑΡΤΙΣΗΣ ΚΑΙ ΨΗΦΙΣΗΣ ΑΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΚΑΙ ΙΣΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ

Σύμφωνα με το άρθρο 79 παρ.7 του Συντάγματος (Σ), το αργότερο μέσα σε ένα έτος από τη λήξη του οικονομικού έτους κατατίθεται στη Βουλή ο απολογισμός, καθώς και ο γενικός ισολογισμός του Κράτους, που συνοδεύονται υποχρεωτικά από την κατά το άρθρο 98 παράγραφος 1 περίπτωση ε’ έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, εξετάζονται από ειδική επιτροπή βουλευτών και κυρώνονται από την Ολομέλεια της Βουλής, σύμφωνα με όσα ορίζει ο Κανονισμός. Όπως διαφαίνεται από την ανωτέρω διάταξη, η διαδικασία κατάρτισης και ψήφισης του απολογισμού και του ισολογισμού του Κράτους διέρχεται τέσσερα (4) στάδια:

1. Γενικό Λογιστήριο του Κράτους

2. Ελεγκτικό Συνέδριο

3. Ειδική επιτροπή του απολογισμού και του γενικού ισολογισμού του Κράτους και ελέγχου της εκτέλεσης του προϋπολογισμού του Κράτους

4. Ολομέλεια της Βουλής

Ας δούμε τώρα αυτά τα στάδια με την σειρά:

Β1. ΓΕΝΙΚΟ ΛΟΓΙΣΤΗΡΙΟ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ

Σύμφωνα με το άρθρο 163 παρ.2 ΝΔΛ, ο απολογισμός καταρτίζεται από το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους με βάση τα στοιχεία που υποβάλλουν σε αυτό οι αρμόδιες υπηρεσίες, αφού ληφθούν υπόψη και οι αναγγελθείσες, μέχρι τέλος Μαΐου του έτους κατά το οποίο καταρτίζεται ο απολογισμός, μεταβολές που έχει επιφέρει το Ελεγκτικό Συνέδριο στις διαχειριστικές πράξεις των υπολόγων.

Ίδια ρύθμιση προβλέπει το άρθρο 165 παρ.2 ΝΔΛ για τον κρατικό ισολογισμό. Σύμφωνα με αυτή, ο ισολογισμός καταρτίζεται από το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους βάσει των στοιχείων που υποβάλλουν σε αυτό οι αρμόδιες υπηρεσίες, αφού ληφθούν υπόψη και οι αναγγελθείσες, μέχρι το τέλος Μαΐου του έτους κατά το οποίο καταρτίζεται, μεταβολές που έχει επιφέρει το Ελεγκτικό Συνέδριο στις διαχειριστικές πράξεις των υπολόγων.

Β2. ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

Σύμφωνα με το άρθρο 98 παρ.1 περ.ε’ Σ, στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκουν ιδίως […] η σύνταξη και η υποβολή έκθεσης προς τη Βουλή για τον απολογισμό και ισολογισμό του Κράτους κατά το άρθρο 79 παράγραφος 7, το οποίο είδαμε ανωτέρω. Κατά δε το άρθρο 1 παρ.1 περ.ε’ Ν. 4129/2013 (Κώδικας Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο, ΚΕΣ), το Ελεγκτικό Συνέδριο […] αποφαίνεται επί του απολογισμού και του γενικού ισολογισμού του Κράτους. Η ανωτέρω απόφανση περιέχεται σε συντασσόμενη έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η οποία ονομάζεται «Διαδήλωση».

Σύμφωνα με το άρθρο 66 παρ.2 ΚΕΣ, […] η εξέταση του κρατικού απολογισμού και ισολογισμού γίνεται με την παραβολή αυτών προς τον προϋπολογισμό, τα στοιχεία που έχει ελέγξει το Ελεγκτικό Συνέδριο και τα βιβλία που τηρούνται στο Γενικό Λογιστήριο του Κράτους […] .

Β3. ΕΙΔΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΟΥ ΑΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΙΣΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΚΑΙ ΕΛΕΓΧΟΥ ΤΗΣ ΕΚΤΕΛΕΣΗΣ ΤΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ

Σύμφωνα με το άρθρο 122 παρ.1 του Κανονισμού της Βουλής (ΚτΒ), ο απολογισμός και ο γενικός ισολογισμός του Κράτους, συνοδευόμενα από την κατά το άρθρο 98 παρ.1 περ.ε’ του Συντάγματος έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, υποβάλλονται στη Βουλή το βραδύτερο μέσα σε ένα έτος από τη λήξη του οικονομικού έτους.

Εν συνεχεία, σύμφωνα με το άρθρο 31^Α παρ.1 ΚτΒ, ο Πρόεδρος της Βουλής συνιστά επιτροπή του απολογισμού και του γενικού ισολογισμού του Κράτους και ελέγχου της εκτέλεσης του προϋπολογισμού του Κράτους, η οποία λειτουργεί καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους και υποστηρίζεται στο έργο της από την επιστημονική υπηρεσία της Βουλής. […] Η επιτροπή εξετάζει τον απολογισμό και τον γενικό ισολογισμό του Κράτους, καθώς και την πορεία εκτέλεσης του προϋπολογισμού του Κράτους. Κατά δε το άρθρο 122 παρ.3 ΚτΒ, η επιτροπή, αφού λάβει γνώση της έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου και τις διευκρινίσεις που έχουν τεθεί υπόψη της Βουλής κατά τη διαδικασία του άρθρου 31Α παράγραφος 1 του Κανονισμού της Βουλής, εξετάζει τον απολογισμό και τον γενικό ισολογισμό του Κράτους σε δύο συνεδριάσεις και συντάσσει σχετική έκθεση, η οποία τυπώνεται και διανέμεται στους Βουλευτές […] .

Β4. ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ ΤΗΣ ΒΟΥΛΗΣ

Κατά το τελευταίο στάδιο διαμόρφωσης και ψήφισης του απολογισμού και ισολογισμού του Κράτους, η Ολομέλεια της Βουλής υπερψηφίζει ή καταψηφίζει αυτά τα δύο νομοσχέδια. Σύμφωνα με το άρθρο 123 παρ.8 ΚτΒ, η συζήτηση του απολογισμού και του γενικού ισολογισμού του Κράτους γίνεται σε δύο συνεδριάσεις με ανάλογη εφαρμογή του άρθρου 107. Το άρθρο 107 περιέχει κάποιες ειδικές και λεπτομερειακές ρυθμίσεις της τακτικής νομοθετικής διαδικασίας, όπως λ.χ. τον αριθμό των λεπτών ομιλίας τα οποία αναλογούν σε κάθε ομιλητή.

Β5. ΑΠΟΤΙΜΗΣΗ ΤΗΣ ΣΗΜΑΣΙΑΣ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ

Η διαδικασία εγκρίσεως του απολογισμού και του ισολογισμού του Κράτους έχει στην πραγματικότητα μικρή σημασία διότι:

1. Η Ολομέλεια της Βουλής δεν δεσμεύεται από την έκθεση της ειδικής επιτροπής της Βουλής, και η ειδική επιτροπή της Βουλής δεν δεσμεύεται από την Διαδήλωση του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Έτσι, το κάθε σώμα μπορεί να αγνοήσει την γνώμη του προηγούμενου.

2. Στην πράξη ο απολογισμός και ο ισολογισμός του Κράτους πάντοτε εγκρίνονται, εφόσον η κυβέρνηση, που τους εισάγει προς συζήτηση, έχει εξασφαλισμένη την εμπιστοσύνη της πλειοψηφίας του Κοινοβουλίου. Είναι σχεδόν απίθανο κάποιος βουλευτής να διακινδυνεύσει να διαγραφεί από την κοινοβουλευτική ομάδα του κόμματός του καταψηφίζοντας τα παραπάνω νομοσχέδια. Έτσι, ποτέ μέχρι σήμερα δεν έχει συμβεί αυτά να μην εγκριθούν.

Ιωάννης Δημ. Κονομόδης

Δικηγόρος